中国地方产业用地标准剖析及关键技术设计初探_范树平(2)

国土资源管理部门

《国民经济行业分类》—大类

建筑密度绿地率

行政办公及生活服务设施用地占比重投资强度土地产出率产值能耗

深圳市工业项目建设用地控制标（2012版）准

市级

规划和国土资源委员会、产业委员会

《国民经济行业分类》—中类，新增战略性新兴产业

成长率

土地弹性出让年限

成都市工业项目建设用地投资强度控制指标（2010年修订）

市级

经委、国土资源部门

《国民经济行业分类》—中类，新增标准厂房、企业总部

投资强度容积率地均纳税额

指标种类

投资强度

《河南省工业项目建设用地控制指标》

中国土地科学 2014年8月第8期

区域等级划分6类无无无无5类无无无无2类2类2类2类2类2类无

指标数值设置分区与行业差别行业差别不低于30％不超过5％不得超过20％分区差别行业差别不小于40％不大于15％不大于6％分区与行业差别分区与行业差别分区与行业差别分区与行业差别分类区间，按行业大类分类区间，按行业大类分短期出让、长期出让

3类分类区间

注：① 综合查阅相关网站及政府部门公布的数据资料，加以汇总整理；②针对区域等级，设置控制指标的不同数值；③针对行业类型，设置

控制指标的不同数值；④分别针对区域等级及行业类型，设置控制指标的不同数值。

2.2 存在问题

结合当前中国地方产业用地标准特征，考虑产业发展程度[9]及土地资源禀赋[10]的区域差异化，分析存在以下问题。

2.2.1 行业分类依据有失妥当在土地利用要求及产业自身发展演变方面，不同行业类型之间存在显著差异，甚至同一个行业处于不同产业链的企业，对应各项指标参数也存在差异。国标是基于全国尺度而沿用《国民经（2002年版）济行业分类》大类体系，诸多地方标准同样如此，行业分类显得过于粗略，也未能体现地方产业发展实际，行业差异调控能力受到制约。

2.2.2 区域等级划分依据不足国标区域等级划分直接采用全国土地等别，偏重社会经济发展程度、区位条件及土地价值。地方标准的区域等级划分若与国标同出一辙，等级划分只能考虑土地利用，未能兼顾产业发展，

范树平等：中国地方产业用地标准剖析及关键技术设计初探 21影响产业发展政策的空间分异落实[7]。

（1）2.2.3 指标合理性有待斟酌综观现行地方标准，指标设置仅在国标基础上稍微改动，合理性有待斟酌：关

于指标类型，主要反映产业准入阶段，未对产业项目落地后的发展过程追踪评价，未能构建产业准入—退出机

（2）制，且体现地方特色的指标种类也不多见，失去地方产业标准调控内在动力；关于指标数值，监测收集难度

较大，特别是行政办公及生活服务设施用地所占比重、建筑系数等指标数值在产业项目后续运行阶段难以获得，制约标准落实执行。

2.2.4 标准执行部门单一从国家到地方，国土资源管理部门均作为主要执行部门，其他部门参与较少。产业用地标准不仅涉及土地利用，还有产业、建筑、经济等诸多方面，仅以国土部门执行落实，显得力不从心。特别是所有标准均规定在特殊要求或特殊规定条件下可以突破标准规定，实际是设立产业项目未按标准执行的“绿色通道”，虽提高了标准执行的弹性，却加大了单一部门执行的难度。

3 中国地方产业用地标准的战略需求及总体思路

3.1 战略需求分析

3.1.1 社会经济发展背景转变的需求产业用地标准立足于一定社会经济的历史背景，服务于社会经济发展。产业用地标准须紧跟时代背景转变，适时修订或滚动调整。

3.1.2 土地资源管理职责转变的需求中国实行世界上最严格的土地用途管制，注重耕地资源保护及节约集约用地[11]。土地资源管理职责重点应放在科学配置土地资源上。产业用地标准作为土地资源管理的一种手段，在制定思路、制定内容、实施策略等方面要适应土地资源管理职能转变的需要。

3.2 总体思路探讨

立足中国地方产业用地标准的特征及存在问题，紧扣两大战略转变，探究标准改进技术路径。从内容框架及各项规定要求，挖掘标准本质内涵，兼有用地调控和产业引导的双重目标。从用地调控角度，工作重点是合理配置土地资源，保证经济社会健康发展，实现生产、生活、生态良性循环；手段侧重于政府宏观管理与市场机制的相互交接，加强土地市场调控力度，积极引入市场机制以弥补政府调控不足。从产业引导角度，需对产业用地标准提出更高要求，从产业发展的基础水平、要素禀赋、政策倾向三个方面引导产业升级发展，提高引导发展的潜在能力。积极完善政府调控与市场调节的作用机理，以用地调控为手段，促进产业优化引导，实现“用地得到调控、产业得到发展”的双优化模式。

3.3 编制基本要求

3.3.1 地方产业用地标准与国标的衔接关系按照标准的适用范围，可分为国家、行业、地方和企业4个级别标准，地方产业用地标准以省市级标准较为常见。国标是从国家宏观高度，统筹考虑全国产业发展及产业用地，具有很强的战略性及政策性；省级地方标准是以省域尺度，明确国家总体战略导向，中观层面细化技术要点，进一步调控落实国标；市县级地方标准以国家及省级标准框架，紧密结合地方实际情况，具体落实区域产业用地配置及产业发展政策导向。国标与地方标准必须紧密衔接、各有侧重及逐级落实，国标作为地方标准建立依据，地方标准是国标的基础和落实。当前，中国应加强地方标准制定实施，构建形成“金字塔”式的中国产业用地标准层次结构。

3.3.2 地方产业用地标准建立的依据及原则地方产业用地标准制定工作要符合地方标准制定的一般法定程序，制定规范要符合国家及地方的土地管理、产业政策及相关部门法律法规，制定内容要符合地方土地利用方式及产业发展政策导向。地方标准建立应符合地方产业发展政策导向、提高产业用地节约集约水平、体现区域及产业的双重差别指导的3大原则条件，构建供应产业项目用地的差别化机制，落实土地要素参与产业宏观调

（1）控。具体来讲：标准建立应符合国家和地方产业空间布局及产业政策导向，引导产业集中集聚发展，落实体

22 中国土地科学 2014年8月第8期

（2）现鼓励、限制、禁止等不同类型产业项目的用地管理；执行用地调控指标，引导产业项目用地节约集约，充分

利用并合理配置土地资源，努力提高产业用地效率，破解产业用地供需矛盾，保障民生及重点基础设施用地需（3）求；按照不同地区的土地利用方式及产业发展水平，因地制宜、因时制宜，针对不同的区域等级及产业类型而实施分类指导调控，促进整个区域协调均衡发展。

4 中国地方产业用地标准的关键技术设计

4.1 行业类型归整

根据行业类型落实产业用地差别化调控，是产业用地标准的重要特征，因此，科学划分行业类型十分重

（1）要。参照切实、合理、可行的相关依据，归整现有行业类型体系，是划分行业类型的有效路径。为便于获取

指标对应数据资料及区域之间相互比较，应以国民经济行业分类的大类、中类甚至小类作为行业类型归整基（2）础；收集整理标准适用范围的产业基础数据资料，采用定性或定量的处理方法，分析得出区域主要产业及主

（3）导产业；根据行业关联性及相似性，初步归整国民经济行业分类，稍加归整主要产业及主导产业的涉及行业类型，但是针对非主要或未有的产业类型，可以较大幅度归整或直接剔除，归整过程虽具有很强的主观化，但充

（4）分体现区域产业发展实际；收集梳理产业发展相关政策，逐条提取涉及归整行业类型的有效信息，重点查核

并确保未来政府引导或扶持的产业类型归整幅度不能太大，且可适当增设体现当地发展形成的产业链及产业集群的新行业类型，整合形成最终行业类型归整成果。

4.2 区域等级划分

区域等级体现了区域内部的空间差异，是推进差别化管理产业用地的需要。为了满足标准对区域等级划分的本质要求，划分依据兼具土地利用与产业发展，两者缺一不可。首先，将侧重社会经济及土地区位的土地等别更新成果作为划分基础，初步得出标准适用范围的对应土地等别；其次，结合区域现状主要产业及未来主导产业，评价产业发展适宜性，划分区域产业适宜等级，将其与区域等级划分初步成果叠加分析，区域等级随产业适宜等级而相应调整，便于各区域产业引导及发展，因地制宜形成有利于政府招商引资的良好产业政策环境，促进区域产业均衡协调发展；最后，从标准适用范围的整个区域所形成或未来打造的主导产业链及产业层次梯度，定性化再次调整初步区域等级，适当归并等级相同或接近等级区，避免区域等别划分过多或过细。

4.3 控制指标设置

控制指标是产业用地标准落实的直接抓手，从指标种类、数值类型、指标数值3个方面设置控制指标，合理与否直接关系标准实施效果。总体来说，针对标准适用范围的不同层次，设置过程及依据有所差异。现仅对地

（1）方标准进行一般化设计。指标种类：梳理国标及上级标准指标，建议适当减少指标数量，提取适合本标准范

（2）围的指标种类，不能完全照搬上级指标体系；结合地方土地利用及产业发展特色，参考类似区域产业用地

标准及标准适用范围内相关部门的标准，鼓励新增指标种类，丰富指标结构体系，达到紧密结合地方实际的宗

（1）旨。数值类型：结合指标种类的内涵及作用，选择需要设置数值类型的指标种类，设置诸如均值、推荐值、

（2）上限值、下限值等数值类型；结合区域产业发展及招商引资，加之行业发展多样化特征，增减不同行业类型

对应数值类型。指标数值，根据指标种类对应数值类型，结合不同类型产业项目在初期建设，中期发展，后期稳定等运行阶段，度量区域土地利用与产业发展现状情况及预估未来趋势，参照其他类似区域标准指标数值加以综合确定。

4.4 执行部门联动

编制及实施产业用地标准，不仅涉及国土、产业等直接部门，特别是基于用地调控与产业引导下的地方标准，牵涉相关部门较多。“三分编制，七分实施”形象概括了标准实施的重要性。为了提高执行力度，应由标准

范树平等：中国地方产业用地标准剖析及关键技术设计初探 23适用范围的人民政府牵头颁布并实施，以国土管理、发改委、产业等三个行政部门为主导，联动城建、环保、税务部门，协调工商、招商、监察部门，探索建立标准执行工作统一管理、上下联动、机动快速、信息畅通的执行工作新机制。在标准修订阶段，将标准的每项执行内容明确落实到具体部门，加大部门协调力度，明确各自职责，形成部门合力，避免多头管理，形成高效、合理的标准执行部门结构。