快速城市化地区提高控规实效性的对策

摘要：从公共政策属性的角度分析了我国快速城市化地区控规实效性差的原因，指出有一部分控规失效的情况是快速城市化阶段社会政治系统需求的反映，同时指出，应通过加强公众参与、完善控规编制技术、提高编制审批效率等措施，提高控规作为公共政策的公共性、合法性、效率性、稳定性和强制性，从而提高快速城市化地区控规的实效性。

关键词：控规；实效性；失效；公共政策

1. 引言

新《城乡规划法》颁布实施以后，控制性详细规划的法定地位得以确立，控规的编制、审批、调整程序，以及在规划体系中的作用得以明确。尽管如此，控规在编制实施过程中仍存在很多问题，其中最大的问题是控规在实施过程中调整过多的问题，也就是控规实效性差的问题。

控制性详细规划是政府调控城市空间资源的重要公共政策之一。但是，在我国快速城市化地区，“面对地方政府‘企业化’、开发行为复杂化、利益主体的多元化、规划管理法制化等新形势，控规难以适应城市建设与规划管理的需要（汪坚强等，2009）”。“根据对部分城市实施情况的了解和笔者的工作实践，目前在城市规划实施中，普遍有一半左右建设项目程度不等地变更了控制性详细规划规定的内容，部分城市发生变更的项目达到80％左右；少数城市变更较少，但也达到20%～30％（张泉，2008）。”社会各界对控规的质疑不断，城市规划业内也对如何提高控规的实效性开展了很多思考和探索。部分学者（鲍世行，1989；张苏梅，2000；熊国平，2002；等）提出，推进控规立法，强化控规审批、调整的法律程序是应对控规失效的对策；部分学者（唐历敏，2006；孙晖、梁江，2000；汪坚强，2009；袁奇峰、扈媛，2010；等）认为，提高控规的技术理性和内容科学性是保证控规有效实施的途径。本文从控规的公共政策属性角度切入，对照公共政策应具备的属性，分析快速城市化地区控规实效性差的原因，并试图提出相应对策。

2. 公共政策应具备的属性

根据《城市规划编制办法》，城市规划是政府调控城乡空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公共利益的重要公共政策之一。特别是《城乡规划法》施行以来，“控规由纯技术层面的规划成为规划审批直接依据的法定规划，其权威性和法律地位得到了极大提高。控规已经不再是简单的技术成果或者技术手段，它已经成为真正意义上的公共政策（徐忠平，2010）。”

“公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和决定的，为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案，其作用是规范和指导有关机构、团体或