大连市控制性详细规划编制转变的探索

摘要：本文通过对大连现行控规存在问题的剖析，对比其他城市的经验，对控规编制的转变方向进行了探索和尝试。

关键词：控规；问题；控制；单元

Abstract: Through the analysis of Dalian current control regulation existing problems, in contrast to other city experience, this article explores and attempts the regulatory detailed planning change direction.

Key words: regulatory detailed planning; problems; control; unit

控制性详细规划（以下简称控规）在我国开展有近十年的历史，是政府引导城市发展，实现建设目标的直接手段，对我国的城市建设起到了积极的作用。但是随着我国经济的快速发展，尤其是在《城乡规划法》明确了控规成果作为行政许可的依据后，在规划管理实施过程中，问题日益凸显，控规的科学性、可操作性在法定化的背景下受到严重质疑。为了规范城市、镇控制性详细规划编制和审批工作，住房和城乡建设部于2011年1月1日起施行了《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》，对控规的编制和审批提出了新的要求，在这样的背景下，全国范围开始了控规编制审批的反思，大连市也在这样的背景下开始了控规编制转变的探索。

大连市控规编制存在的问题

1.1《城乡规划法》颁布实施后，控规审批的尴尬。

《城乡规划法》颁布实施后，加强了控规的法律地位，规范了控规修改的程序。但是由于控规指标的频繁调整导致控规编制的过程中修改不断，没有最终的成果，无法上报审批。但控规作为修建性详细规划的审批依据，没有审批的控规而进行修详规的审批是不符合法定程序的无效审批。这样控规审批与否，成为管理审批单位比较矛盾的决策。

1.2刚性不刚，弹性不弹，最终导致城市规划失控。

控规是总体规划和修建性详细规划的中间环节，应当是城市良性发展的重要支撑。随着城市经济社会的快速发展，控规的指标控制模式不能适应城市快速发展的要求。一方面指标确定的科学性、适应性受到质疑。另一方面，规划编制的指标和规划管理的需求之间也缺乏有效的对接。现行的规划编制成果在指导城市管理和建设时已经出现了一些问题，刚性指标在实施的过程中也面临着不可避免的调整，这种调整严重质疑了控规的法定性和规划管理的严肃性。

大连市现行控规编制的模式

2.1大规模的控规全覆盖和小规模的因项目发展而编制的控规

近年来，控规全覆盖作为城市规划管理的手段受到了广泛的实践。控规全覆盖实现了城市范围的土地依法审批管理，对城市从全局进行了管理和控制。但由于范围过大，编制周期短，城市经济发展变化较快，控规全覆盖实效性不足。虽然对近期项目进行了较好的控制管理，但对远期项目控制不住，甚至制约了城市的发展建设。小规模的因项目而进行的控规编制，较好的解决的项目本身的问题，但容易出现与城市大区域的发展脱节、协调不够，容易发生城市区域公共设施配套不足及交通拥堵等问题。

2.2现行控规编制成果的指标控制模式

大连市现行控规已经形成一套比较完整的编制体系，以指标控制模式来对城市规划建设进行管理，主要体现在刚性指标和弹性指标的控制。刚性指标（规定性指标）主要是通过地块用地性质、容积率、建筑高度、建筑密度、绿地率；弹性指标（指导性指标）主要是人口容量、建筑色彩、形式、体量、风格等。在实践的过程中，发现这种指标控制模式也存在一些问题。

其他城市的控规编制改革的经验

3.1常规控制和弹性规定相结合的控规编制模式

以深圳、南京、成都为例。这种编制模式的特点是地方法规体系完善，实行重点审核“一张图”的管理模式。将规划编制分为标准分区和城市更新单元，提倡不同地区的编制内容和深度不同，增强了规划的适应性。加强控规的刚性控制，以法定图则的形式控制城市的基础设施和公共设施，这部分是控规必须控制的内容，原则上不予许修改和变更。对于控规的弹性以指导性文件的方式表达，在控规的其他规定里赋予规划管理部门一定调整权限。

3.2常规控规和一事一议的控规编制模式

以北京、厦门为例。这类控规编制都是进行分层编制，针对项目管理的模式。将控规编制划分为街区和地块。街区控规体现刚性控制内容，对用地的主导功能、建设总量及“三大设施”（城乡基础设施、公共服务设施、公共安全设施）进行控制。

3.3划定编制单元，分层控制管理的模式。

以武汉和广州为例。这类控规编制都是划定单元分层控制的模式。，控制方式主要有实线控制、虚线控制、点位控制和指标控制四种控制方式。分层编制、分层管理。各层均有法定文件和指导文件。法定文件报市政府审批，指导性文件报城乡规划主管部门审批。