人口老龄化趋势下的城乡规划应对思考

PlanningResearchInformation规划研究动态

规划研究动态PlanningResearchInformation

栏目主持：江苏省城市规划学会规划编制专业委员会江苏省城市规划设计研究院规划研究所仇海囡

人口老龄化趋势下的城乡规划应对思考

我国老龄化发展形势严峻，与发达国家

进入老龄化社会时已是工业化发展后期，人均GDP达到较高水平不同，我国早在1999年就进入老龄化社会，存在老年人口的绝对数量大，地区发展不平衡，城乡倒置显著，未富先老等特点。据推算，到2020年，我国60岁以上老人将达2.48亿；2050年老年人口规模达峰值4.37亿，老龄化比例达到文章集中在研究住区建设如何应对老龄化趋势，对策也多集中在如何配置为老服务设施。而作为我国老龄化的研究最为集中的社会学领域，研究已经覆盖到对老龄化发展趋势预测、老龄化对经济社会影响分析以及如何应对老龄化挑战等各方面。从社会学的研究成果中可以明显感觉到城市规划界还没有深刻认识到老龄化急速发展的态势及其严重性，对老龄化引发的劳动力结构、经济增长、投资和消费、产业结构、

社会保障、居住模式等问题带来的经济社会全面影响认识不足，尤其是社会学对老龄化下的养老模式与社会发展和“以房养老”等热点问题的探讨，城市规划领域缺乏相关的关注，表现出对特定年龄结构人群的城市社会学研究不足。

这种倾向与我国包括江苏省还处于人口红

利期，老龄化现象仍未受到充分关注的发展背景相关，但随着当下老龄化进入急速发展阶段，尤其是到2020年，江苏省老龄化水平将远高于世界平均水平而与发达国家基本接近，且由红利期转为负债期，城乡规划必须意识到老龄化问题是影响到社会经济全局发展的战略问题，重视老龄化引发的城乡发展问题，研究视角转向针对老年人这个特殊年龄人群的住房问题、居住环境设计、相应设施配套标准、交通影响分析等领域的探索。

（二）城乡规划编制较少考虑老龄化问题

目前江苏省的老龄化已十分严重，但在各

地的城乡规划编制过程中却基本未考虑对老年人群对城乡发展的影响，没有把老年人作为城市特殊群体，充分考虑他们的生活、休闲以及社会抚养问题。

·人口预测

在规划的人口预测中普遍缺少对于老年人

人口规模和年龄构成的分析，因此高度老龄化和城市化发展双重影响下的人口规模预测的准31%，意味着我国也将是老龄化发展速度最快的国家之一。至2008年底江苏省人口老龄化程度已比全国平均高出4.5个百分点，随着老龄化的加速发展，未来我省更将在20年内完成发达国家百余年才走完的由老龄化社会到老龄社会的转变，预计2025年65岁以上人口比重将达到17.43%，高龄化、空巢化现象明显，总抚养系数较大，老龄化问题更突出。老龄化作为一种社会现象需要引起足够重视，但在实际中缺乏各个部门的积极应对。城乡规划建设管理作为一项科学性、综合性的工作，要求预见性指导协调城乡建设发展中各方面的矛盾，也肩负着满足老龄人对于居住、医疗保健、文体活动等各种社会活动需求的职责，对我国“老有所养、老有所医、老有所教、老有所为、老有所学、老有所乐”的老龄化发展目标的实现起到重要作用。因此城乡规划工作必须进一步充分估计老龄化对于城乡建设长远发展带来的深刻影响，在各个层面进行深入地研究并进行相应的建设，为老年人提供一个宜居的生活环境，实现社会和谐发展。城乡规划中应对老龄化的缺位（一）城乡规划研究缺乏对老龄化的关注目前，在我国城市规划领域，大多数相关

JIANGSUURBANPLANNING江苏城市规划

2010年第6期总第187期43

规划研究动态

PlanningResearchInformation

确度值得商榷，老龄化可能对城市发展产生的影响范围及程度也就没得到足够的分析。

·住房

老年人住房方面，规划编制中缺乏清晰的认识和足够的重视，多是从廉租房供给等角度出发，而缺少对特定年龄结构人群从养老模式引起的居住模式变化这一角度考虑，忽视老年人的居住出行特征及对适宜环境的需求。

·交通

由于对老龄人的身心特征和出行特点研究不够，交通规划中没有注意老年人行动不便要求步行时间短、出行方式便捷的特点，对老年人的完善公共交通网络、人车分流系统建设、交通无障碍设施建设乃至交叉道口布置、道路交通标识及音响提示等特殊需求在交通规划编制中没有考虑周全。

·老年人服务设施

此外，缺少对老年人服务设施系统且成体系的考虑，对于为老服务设施的种类、配置标准和布局也没有正确的认识和研究。从江苏各市规划可以看到，除了养老院、老年活动中心等少数设施外，其他设施都是按人均指标进行“标准化”设置，不符合老年人的需求，不方便老年人使用。

这些在相关规划编制中缺失的内容，都要求我们在规划中提出相应的策略和具体的应对措施，在城市总体规划层面做好老龄化人口和影响预测，制定原则标准；在城市控制性规划层面对相关指标予以落实。

（三）规划法规规范存在不足

新颁布的《中华人民共和国城乡规划法》》尽管提出要优先安排公共服务设施建设，注重了规划的公共政策属性，考虑到了城乡之间协调发展，但是对于“人”的需求关注不足，尤其是包括老年人在内的各种特殊人群的不同要求，其作为我国规划领域的基本法在法的精神层面上存在不足，与国外的规划中则将解决老龄化问题与解决环境问题、就业问题、居住问题列入同等的重视程度相比明显不足。

正因为法的精神层面的不足，设施规划规范》、

《城市公共

《城市居住区规划设计规范》

来的影响以及相关设施配置提出具体要求，与本世纪中叶江苏省老龄化水平将达到35%的实际情况明显不对称。

城乡规划应对的思考

通过上述分析可以看出，目前城乡规划有关研究、法规规范主要集中在养老设施的具体配置标准上，缺乏对老龄化社会快速到来的足够重视，以及对老龄化将影响到城乡规划编制、规划管理整个过程的充分认识。应对老龄化发展趋势，适应加快老龄事业发展需求，城乡规划应当采取相应的对策，笔者以为可以从以下几方面考虑。

（一）城乡规划编制各个层面贯穿人口老龄化的应对

在进行城乡规划编制过程中，必须坚持把应对老龄化作为城市规划的一项长期发展理念，把满足包括老龄人在内全体居民对于宜居环境的要求作为规划目标，将其影响贯穿到城乡规划编制的全过程。把老年人作为城市特殊群体，充分考虑他们的生活、休闲以及社会抚养问题，注重老龄化趋势对城乡发展中人口结构、产业结构、郊区化发展、交通模式、居住模式、城乡各类用地布局等带来的影响的分析，对老龄化社会的城市规划策略和技术方法进行研究、调整。

在总规编制中，首先要针对老龄化趋势修订城乡社会发展目标，提高对老年人的重视度。其次，应该考虑人口年龄结构，尤其是老年人规模和年龄构成对人口预测的影响，并对由此带来的劳动力供给和产业发展等社会经济问题加以分析。然后要注重老年服务设施配置的系统性，解决市区级老年服务设施数量少，不方便老年人使用的布局问题，积极开展城乡老年设施专项规划研究。此外，在编制中对于空间结构、用地布局、交通发展战略及无障碍设施规划等方面也应考虑老龄化带来的影响，制定相应的策略。如交通规划中应考虑老龄人出行时间、出行距离的限制，对可能影响到的交叉口设置、道路断面形式、道路无障碍设施设置、公交站（场）距离等重新设置。

在控制性规划层面要对总规提出的相关指标予以落实，还要注重居住区级、小区级老年服务设施配置问题。例如江苏省提出“居家养老”，则需考虑托老所、老年服务中心、社区卫生服务中心、老年活动室等的配

等技术层面的法规规范中也就仅零散出现一些为老服务设施设置标准的要求，主要集中在公共服务设施配置方面，缺乏老龄化对人口规模、交通、用地布局影响的全面认识。

而江苏省的有关规范性文件和相关规定中则基本没有针对“老龄化”对城乡规划可能带

江苏城市规划JIANGSUURBANPLANNING2010年第6期总第187期

PlanningResearchInformation规划研究动态

置问题。

在详细规划中，要能够考虑老年人的需求做出细致的设计，如移动环境的连续性，各公共空间的综合一体化设计，开放空间及绿化景观在配置上确保多样性和易于老年人活动交流等；还要设计能够适应老龄人生活需求的宜居形式，如两代居、三代居、亲情社区、老龄社区等。

（二）完善规划相关的标准规范

老龄化的发展趋势已成为既定事实，相关的规范及规定在应对老龄化方面略显不足，为此也应做出相应的完善。

笔者认为，《城市用地分类与规划建设用地标准》中应改变对老年大学、老年护理院、老年公寓、老年康复中心、养老院等分类较为混乱的状况，建议除可与其他人群共同设置的公共服务设施之外，将专门为老年人服务的设施用地单独列为一类。对《城市公共设施规划规范》、《城市居住区规划设计规范》则要加大和明确为老服务设施用地的比重，使进一步详细规划设计可以做到有理可据，从而保证建设的落实。

江苏省的有关规范性文件和相关规定中也要增补相应的内容，如《江苏省城乡规划条例（草案）》应在有关条文中突出对老龄化趋势下城乡规划的应对，要明确提出重视老龄化趋势下的公益性公共服务设施的综合统筹安排。又如在《江苏省城市规划管理技术规定》这一技术文件中应就不同设计细节考虑老龄化问题，补充完善用地适建性、建筑管理、道路交通管理等相关规定内容，增加老年人设施的适建性规定，以及老年人建筑间距、建筑物高度控制、建筑基地的绿地等的一些具体要求，并注意加大对于小区级、组团级的小型化文体设施、街头绿地等布局的配置要求。

而《江苏省控制性详细规划编制导则》更是要从细节入手体现对老年人的关怀，如在第二章中可对编制单元规模的划分提出一定的修正，尤其是老年住区或是以老年人居住为主的社区，其划分的规模可适当缩小以适应其对于出行时间和出行距离的要求；在第四章用地策划中，对居住用地策划时，可以考虑老年住宅市场的开发潜力，相应提出老年住区建设、在普通居住区中心地带设置老年居住组团或是对住宅类型进行多样性设计等多种开发模式，充分合理布局。并据此研究相应的规划控制要素，满足地块开发强度相对较小、为老年人服务的公共服务设施齐全的要求；并注重老年人对公共服务设施、城市空间环境景观、道路交通等方面的特殊要求。（三）加强城乡规划的相关管理，推动应对老龄化的城乡建设在城乡规划管理中，要确保用地中老年公寓、老年康复中心、托老所、老年护理院等相关老年人设施的落实，注意预留老年人服务设施用地，以支持相应的建设。在城乡近期建设中加强对养老院、爱心护理院、老年学校等项目的落实。在居住区和住宅建设中要增加老年人活动空间和无障碍设施的建设，要求其与住宅建设同步规划、同步实施，同时交付使用。同时，在城市的住房供应政策中充分考虑对开发老年公寓、老少同居的新社区和新型住宅提供相应政策扶持和财政补贴。此外，在规划评审中把是否考虑到老龄化的影响作为要点审查。我国面临着人口迅速老龄化，为此城乡规划界必须意识到这一人口学现象带来的是一系列经济社会问题，将影响到城乡规划建设管理的各个方面，而不仅仅是公共服务设施建设问题这一方面。并充分意识到当前城乡规划工作中在应对老龄化方面存在严重的不足，将应对老龄化作为城市规划的一项长期发展理念，贯穿至城乡规划编制、规范法规、规划管理实施的全过程，满足老龄人在内全体居民建设适宜人居环境的要求，实现社会和谐、可持续发展。【参考文献】[1]中国人口老龄化发展趋势预测研究报告.人口世界网.[2]江苏省加强老龄工作、服务产业、精神关爱的研究报告.江苏省老龄网.[3]关于加快我省老龄事业发展的意见.苏政发[2009]5号.