土地一级开发BT模式探索_马晓哲

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土地一级开发 BT 模式探索

马晓哲跃军赵志武

( 中国矿业大学工程管理研究所 221116 石家庄市地产集团 050031)

I 摘要l|I目的: 论证土地一级开发 BT 模式的可行性, 构建土地一级

开发 BT 模式模型; 方法: 围绕土地一级开发现状进行理论分析; 过程: 在土地一级开发融资渠道狭窄的背景下, 论证土地一级开发 BT 模式的必要性和可行性, 构建土地一级开发 BT 模式模型, 分析实施中的关键问题。结论: 土地一级开发 BT 模式是必要的可行的, 但仍需进一步探索。 I 关键词l|I土地一级开发; 融资渠道; BT 模式

而且政府要逐步垄断土地供应市场 , 土地一级开发项目不可能交由他人经营。

可见, 土地一级开发现有融资渠道极为狭窄, 它需要切实可行的融资模式来保障其顺利发展。

表 1 土地一级开发融资局限性表

0 引言

土地一级开发是土地储备的重要组成部分, 属于资金密集型项目, 其特点对项目融资又有较大的局限性, 因此, 选择恰当的、有效地融资模式成为土地一级开发工作的重点之一。

1 土地一级开发融资渠道狭窄

为了提高土地利用率, 减少土地资产流失 , 我国在借鉴国际经验的基础上推行了土地储备制度, 目前已经成立了 2000 多家土地储备机构, 储地面积日益增加。

土地储备模式一般可以分为收购、储备、供应三个环节, 其中的储备阶段又分为两部分: 开发和储备。“ 开发" 部分就是指土地一级开发中的土地整理。具体来讲, 土地一级开发是按照土地利用总体规划、城市总体规划及控制性详细规划和年度土地一级开

发计划, 对确定的存量国有土地、拟征用和“ 农转用" 土地, 由政府统一组织进行征地、农转用、拆迁、市政基础设施和社会公共配套设施建设, 最终实现“ 三通一平" 、“ 五通一平" 或“ 七通一平" 等, 按期达到土地出让标准的土地开发行为。

土地储备实施后, 土地要以净地出让, 一级开发的成本只有在地块出让后才能收回。在土地储备机构建立初, 地方政府会预拨部分资金作为土地储备启动基金, 但是, 由于城市化进程的加快以及地块自身的高价值, 这些资金根本无法满足需求。目前, 土地储备机构的资金措施主要依赖于商业银行, 商业银行贷款一般占到土地储备机构营运资金的 70% — 90% , 个别地区接近 100% 。而且, 银发[ 2003] 121 号文件规定土地储备贷款期限最长不得超过 2 年, 无法满足地块的储备需要( 3- 5 年) , 再者, 银行的贷款利息相对发达国家还是很高。资金短缺成为土地一级开发的普遍问题。

面对这种状况, 政府拨款已经很难再增加: 从 1990 到 2003 年, 国家预算资金由 363. 59 亿元增长到了 2103. 24 亿元, 但是国家对基本建设资金比重由 1990 年的 21. 34% 下降到 2003 年的 9. 18% 。政府的投入已经无法满足基础设施建设的资金需求, 依赖政府拨款进行土地一级开发可能性不大。

杭州市正在积极探索和实践土地证券化的融资方式。但是, 土地一级开发主体多为事业性和政府部门, 发行债券的资质有待确定; 企业性质的土地储备中心由于自有净资产较少, 受法律限制; 再者, 我国证券化市场尚未完善, 以土地收益作为担保发行证券的土地证券化操作难度很大。

BOT 模式( 即建设 — 经营 — 移交) 模式是政府投资项目最常用的融资模式, 前提是项目具有盈利性和可经营性。土地一级开发项目具有盈利性, 但是由于土地储备制度要求土地净地出让,

2 土地一级开发采用 BT 模式切实可行

BT 模式即项目投资者成立项目公司, 负责项目的融资、建设并承担风险, 项目的所属机构为项目建设提供特许协议权, 项目建设完成后由项目所属机构分期回购得融资模式。BT 模式是 BO T 模式的演变, 多用于政府项目, 所以被形象地称为“ 政府按揭" 。这种模式在我国的基础设施建设中越来越多被应用。

土地一级开发项目有其典型的特征: 它可以赢利, 但无法交给企业来运营; 它的投资回报率很高 , 但是其抵押贷款量少, 时间短 ; 它的主导者是政府, 但是政府却没有能力进行具体的土地一级开发操作; 它的利润相对于庞大的资金成本和繁琐的工程环节来说很低。这些特征, 对土地一级开发的融资方式具有很高的选择性。 BT 模式具有很强的包容性, 对于土地一级开发项目适用性很强:

首先, 解决融资问题 : BT 模式中的融资方负责项目所需资金 , 缓解政府融资压力;

其次, 解决工程建设问题。BT 模式中投资方负责建设, 专业的经验有利于工程各项风险的降低, 使政府回归到监督和管理的角色上来, 免去不专业的建设管理工作;

再次, BT 模式在我国已经有了不少成功项目的案例( 如重庆菜园坝长江大桥、北京地铁奥运支线等) , 积累了越来越多的经验 , 给 BT 模式用于土地一级开发提供了充足的借鉴依据 ;

再者, 由于土地自身为高值产品, 又因为土地储备的实施要求

政府为唯一的供地方, 这就保证了土地一级开发项目普遍为赢利的, 有可靠的回购保障, 这是吸引投资商的最重要的条件。

3 土地一级开发 BT 模式构建

土地一级开发 BT 模式的运作方式如图 1, 在运作中主要有以下九个参与方:

( 1) 政府

土地储备制度的实施要求地块要以净地出让, 政府是土地储备阶段土地一级开发项目的最终所有者。政府的任务是选定项目投资者, 给予投资者贷款担保和政策优惠, 对项目进行监督、协助 6 —

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和管理, 并履行回购承诺。土地一级开发项目手续繁琐, 关系复杂, 牵涉的部门和群体比较多, 协调任务很重, 政府必须发挥其作用给予投资者必要的帮助。

( 2) 项目投资建设者

BT 项目的投资者是 BT 项目融资的主体, 其任务是项目进行融资、投资和建设管理活动。土地一级开发项目的特殊性要求投资者不但要具有可靠的资金保障, 还要求投资者有强烈的社会责任感( 保证土地原使用者的合法利益) 、高水平的协调能力 ( 保证项目干系人的配合) 和管理能力。

( 3) 项目公司

项目公司是项目主办人为了融资、建设和管理项目设立的具有独立法人地位的公司, 它作为建设单位履行建设单位相应的职责。

( 4) 金融机构

金融机构是项目融资的资金提供者, 土地一级开发项目一般投资巨大, 单靠投资承包商自身财力难以完成 , 所以必须有金融机构的介入, 保证项目的顺利进行。

( 5) 勘察设计单位

勘察设计单位包含勘察方和设计方, 为项目施工提供服务。 ( 6) 施工单位

施工单位是土地一级开发项目的法定主体之一, 必须对工程施工的质量、安全、进度、费用等承担直接责任。由于当前市场上还没有专业的土地一级开发公司, 土地一级开发项目的实施者多为房地产公司。对于施工单位的选择要严谨慎重, 根据项目特点按需选择。

( 7) 监理单位

项目建设的监督管理者、协调服务者, 对施工进行监督、管理、协调、服务, 并对施工过程及工程实体质量、施工安全、进度、投资控制等方面承担监理责任

( 8) 咨询机构( 为政府提供咨询服务)

咨询机构是为政府提供咨询服务的单位, 应按合同约定履行职责, 做好对委托方的服务工作。

( 9) 政府监督机构

政府的监督机构是公共利益的代表, 对建设各方行为进行监督。土地一级开发行为是政府行为, 牵涉面广, 也密切关系到群众利益和社会稳定, 政府各相关部门应当担负起监督责任。

模式的操作带来一定困难。其中, 政府角色和成本控制成为土地一级开发 BT 模式是否成功的关键所在。

4. 1 政府角色

土地一级开发属于新兴事物, 目前还没有统一的实施方法和具体的国家政策, 在项目实施过程中, 需要大量的协调工作。在土地一级开发 BT 模式中, 虽然由投资方负责项目投资建设, 但政府必须充当有效率和效力的协调角色。

首先, 要协调土地原使用者与项目公司之间的关系, 以取得土地原使用者的信任。土地储备制度实施后土地一级开发和房产开发分别由不同的主体负责, 回迁房由哪方来建、是否能保证被拆迁人按时回迁是被拆迁人切实关心的问题。如果单单由土地一级开发商来保证, 根本无法取信于被拆迁人。因此, 政府必须担负起责任, 以政府信誉为保障, 保证被拆迁人利益不受损害。

其次, 要协调政府部门之间的关系。土地一级开发项目手续繁杂, 需要办理大量的审批。如果政府方能协调好各相关部门的关系, 将大大提高效率, 同时减少乱收费问题, 节约成本; 再者, 土地一级开发属于新兴事物, 国家还没有出台完善的法律法规政策 , 它的出现很可能与原来的政策法规相抵触 ( 如例如某地出现了这样的问题: 政策要求获得地块使用权后才能办理建筑设计规划审批, 但是某一项目回迁房的建设是由与土地一级开发商承担的, 土地未出让, 回迁房设计无法通过, 拆迁人无法选户型签合同, 项目受阻。) , 此时政府必须出台地方性法规保证法律上的可行, 或者以政府担保保证原土地使用者的利益。

4. 2 质量、成本管理

土地一级开发项目难度相对二级开发并不大, 但是如果存在质量问题, 将直接影响地块顺利、合理的出让。存在部分一级开发商, 为了得到地块的使用权, 在一级开发中设置障碍阻碍地块的正常出让, 达到“ 曲线拿地"的目的, 扰乱市场的正常秩序。

由于土地一级开发的不可控因素众多, 例如开发前无法准确核算成本、钉子户、隐性成本、突发事件 ( 群众闹事) 等等都使得土地一级开发的成本控制困难重重。同样, 为了能“ 曲线拿地" , 投资建设方可能虚增成本, 使得地块出让价过高, 他人不敢问津。而这种情况严重损害了政府利益, 违反正当竞争的原则。