德国城市运行管理经验(2)

三．德国的城市规划

培训团一行在奥兰宁堡市受到其规划局局长克里斯蒂安先生的接待。他以奥兰宁堡市为例，为培训团成员详细讲解了德国的城市规划管理。

（一）城市规划成熟而完备的法律思想体系

１．城市规划在完备的各级别的法

律法规规定下进行

德国城市详细规划和法定图则的建造规划，具有强大的空间调控能力，

万方数据

在当代德国的城市建设管理中发挥着核心作用。德国的城市规划遵循欧盟一德国一州一地区一市镇等不同层级的规划标准体系。其城市规划的思想和实践经历了很长的历史发展，因此显得成熟而完备。

１８６８年，南德的巴登大公国第一个正式颁布《道路红线法》，成为具有现代意义的物质形态规划的立法起点。

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８９０年法兰克福市制定了《分级建筑法

令》。该法令对城市进行了区划，根据不同的分区提出了不同的控制要求，并加入了对建筑物的控制规定，如建筑高度等。１９６０年，联邦德国正式通过了《联邦建设法》。该法是城市规划的国家大法，为土地利用规划和建造规划提供了明确的法律框架，并通过建筑控制、土地获取、土地市场调控和强制性征购措施来保障城市规划的实施。

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邦建设法》的出台，标志着德国从工业革命以来一直沿用的以道路规划为核心的城市详细规划空间控制机制完全转变为地块控制、建造控制和道路控制一体化的建设指导规划，德国现代建造规划的地位由此确立。其后，１９７１年颁布了《城镇建设促进法》。１９８６年，西德联邦议会在《联邦建设法》和《城镇建设促进法》的基础上颁布了新的《建设法

典》，成为德国城市规划新的根本大法，经过多次修订，一直沿用至今。进入２１世纪，环境生态问题得到了前所未有的关注，２００４年新版的《建设法典》将环境鉴定与环境报告正式纳入了城市规划的法定编制程序。

２．慎之又慎的德国城市规划以及

城市规划的慎重执行

奥兰宁堡市是一个仅有四万人口的小城市，但其最近一次城市规划却用了五年才得以确定。克里斯蒂安先生在讲解时提到：城市规划必须要考虑最基本的居民生活问题，包括与之相关

的生存工作、供应交通，教育卫生、文化生活等；而且，各种生活配套，如医院、超市等要按照人口分布来配置。奥兰宁堡市的城市规划图由规划局拿出设计方案，然后向政府各专业部门征询意见，各专业部门必须提出自己的专业意见，要从环保、空气、绿地、交通、噪声、车辆排放等各方面考虑居住区域的规划，还要考虑地上、地下各种市政管线和设施的分布，旧城旧宅的维护及维修，建筑物的高度等，同时还要考虑城乡如何完美地统一在一起。规划要经过市政府的公布，由市民表决，有任何一方不通过所制定的规划就不能实施；最后，还要将规划方案送勃兰登堡州政府审核通过。由此可见，在德国制定城市规划是一件慎之又慎的事情，其规划执行也是在各方监督之下的谨慎实施。

（二）德国城市规划体现城市定

位及未来发展方向

克里斯蒂安先生在讲解奥兰宁堡市的城市规划时，认真而又充满热情地指出：城市的可持续发展、城市建设是否有特色、对周边能否产生吸引力是城市规划必须要考虑的。他指出由于人口老龄化及自然出生率的降低，城市是否拥有足够的吸引力、是否能够提供足够的就业岗位成为其面临的首要问题。因此，城市规划要能体现这个城市的定位及未来发展方向。以奥兰宁堡市为例，其规划就充分反映出当地政府以该市距离柏林很近，希望通过旅游来拉动城市经济发展的意图。

四．德国城市的综合执法

（一）法律，法规完善，依法行

政

德国宪法对国家目标职能做出明确定位：即法制国家、社会福利国家、

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自由民主、联邦制，共合国，法制国家是该国的第一目标职能。经过６０多年的法制建设，从联邦宪法到各州、地方／地区的立法十分完善，法律、法规非常全面，规定得非常细致，立法、执法、司法环节相互依存，相互衔接，相互制约。各州、地方／地区法院都设有专门的行政管理法庭，负责审理政府行政管理涉及的案件，对于法院来说是独立机构，保证司法独立；对政府来说是监督机构，保证依法行政。行政管理法庭对政府部门基本上都持批评态度，因此形成了比较好的行政权力制约。

（二）行政执法部门有明确的法

律授权

培训团从汉堡市中心区秩序局了解到：由于德国各州、地方／地区都有自己的立法权，因此各地环境秩序管理部门“秩序局”（即综合执法局）所承担的职能，以及体制，机制、编制、法制等都有所不同，但共同之处是这些部门都有明确的法律授权，履行的每项职能都有明确的法律依据，执法程序也有专门的法律规定。如汉堡市中心区秩序局，它独立执行街道法、绿地和空地管理法、市场和集会法、垃圾管理法、宠物狗管理法、狗税法等法律法规；为保证有效执法，法律规定秩序局执法人员对相对人有临时拘留权，执法人员可以根据情形限制某违法人员离开现场，也可限制违法人员在某指定区域内出现等。这些法律法规，给执法人员提供了比较充足的法律保障，有效防止了法律空档，保证了执法顺畅。

（三）执法程序科学，执法方式

得当

在德国，讲究“适度执法”的原则，即执法人员在实施处罚前，必须考虑３个因素：执法的必要性、完成执法

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万方数据

的可能性、有哪些尽可能和缓的方式。相对人如果是初犯，或者是由于疏忽造成的过失，则一般采取警告的方式处理。即使对某种违法行为必须做出处罚决定，

“聆听”也是法律规定的必经程

序。所谓“聆听”，就是执法人员在对违法行为实施处罚前，必须聆听相对人的诉求，通过交流来避免不必要的争吵，同时在聆听过程中，执法人员也对自己的执法行为进行重新审查。在处罚决定生效前，上级部门还要进行审核，以避免出现错误。再就是执法人员在执法过程中，与相对人一般不发生肢体接触。这些执法职能的履行和执法方式的

运用，有效避免了暴力抗法等问题的发生。

五．信息化技术手段在德国城市管理与服务中的应用

作为一种崭新的、先进的管理手段，数字化城市管理技术在德国众多城市得到了广泛应用，他们利用信息化、网络化技术，及时、准确地获取城市管理范畴内的各类动态信息，并快速地进行反馈，极大地提升了工作效率，为市民提供了更为便捷、优质的服务。

培训团一行拜访了慕尼黑信息局。以慕尼黑城市基础设施管理为例，通过数字化技术，监督管理部门还能够准确地掌握各类设施的运行状态情况，一旦发现问题能够得到及时的反馈，快速地定位并对发生的事件进行处理。比如，城市排水管道事故的排查，城市内的排水管道系统由先进的仪器进行监测，收集的动态数据通过网络传输，在

监控的微机上即时显示。如果某管段出现渗漏等问题，监控中心会及时得到信息，并发出警示信息，相关维护管理人员会马上根据监测信息，利用先进仪器，对问题管段渗漏点进行准确定位，

实施处理。通过这种系统，使排水系统中的各类问题得到了及时处理，既节约了水资源，又保证了居民的正常生活。

数字化城市管理技术之所以能在德国获得如此的广泛应用，主要得益于：

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一、管理当局十分重视，大力投入资金和技术。作为一项新型的管理技术，数字化城市管理技术及时、高效的特点，及对提高管理效率，增加市民对城市管理服务的满意度的重要意义得到了城市管理当局很大重视，政府在此方面投入了大量的资金进行规划、实施。同时，德国的人力成本昂贵，通过数字化管理技术，还能提升管理工作的自动化程度，降低工作量，起到节省人力，节约管理成本的作用。

第二、作为城市基础设施建设的组成部分，数字化城市管理已经被作为一项重要内容进行了中长期规划，使得这项工作能够按规划、有步骤地实施。

第三、各类城市管理基础信息的数字化工作已然比较完备，能够做到资源共享。城市内的道路、排水、交通等各种基础设施信息已经基本实现数字化，建立了相关的信息数据库，并可以通过网络在一定权限内实行共享，为城市的数字化管理打下了坚实的基础。

（文中图片摄影：周李）（责任编辑：文雪峰）