规划编制要实现从增量到存量与减量规划的转型_施卫良

按照全域城乡统筹去做规划。要划定一个中心城那么多，你多了我可能就少。

区规划控制范围线，在线内编制全域覆盖、城乡我们总规一直很习惯做增量，预测完了增加统筹的规划，相应规划管理方式也与之对接。此土地，增加完了分配。现在不行了，要在现有的外，强调国土空间有效管制，规划要将用途管制存量里重新分配，所以要调整利益关系。怎么解和政策分区相结合，实际上作为规划基础的用地决这个矛盾？靠行政措施自上而下未必行，“城分类可以有多种表达方式，按照用途、形态、政中村”想拆拆不动，建设部大院一个平方公里占策意图来划分都可以。地你动一下试试。

最后，存量和减量规划的关键是落实到实施所以，要有城乡治理的理念，这是第二次改上。首先，单纯靠自上而下机制推实施很难，必革、第二次革命，对北京来讲是一个契机。有两须要有一个自下而上的机制，而且不同地区处理点可以讨论，一是讲减量或者是存量规划，究竟问题时，自下而上的机制可能还重于自上而下的是一种政治意愿？还是一种客观需求？确实到了机制。其次，要建立一个利益均衡机制。做事大必须要转型、出于发展规律的选择，或者说客观家一起来，包括政府、土地占有人和社会资本，条件的限制已经不可再持续了？这两者之间是有要想办法通过利益均衡的方式使大家共同来做。差别的。如果的确感觉到要转型，从城市治理的再次，慎重处理历史遗留问题。让历史遗留问题角度很多问题已经难以为继了，这就牵涉到一系在合理或者说符合大的改革方向前提下得到有效列内生的问题；如果只是政治意愿，那么就可以的疏解，具体处理方式讲究因地制宜、分类处从另一个角度去看。

理。此外，谈存量和减量问题，一定要和增量相第二点，这种转型有没有真正的制度保障？联系，规划编制和实施过程要走统筹之路。这一年中央有两项重大的制度变革，一是户籍制

重提存量，呼唤减量，这是这个“大时代”度，户籍制度的改革可能带来什么？不仅是对主将要面临的一次大的挑战和变革，它会在一些地城区，还有远郊区县、周边地区，那些地方你方先发生，但先行者的每一步经验都是对后来者可以说不是北京，但实际上就是大饼越摊越大。很好的启发。二是国家修改《立法法》，这个法跟我们的关系

太大了。现在要下放立法权，城市建设、基础设

石楠施、城市管理的立法权交给城市去做，我就要问

了，如果这些立法权都交给这些城市去做，你国

（国际城市与区域规划务院审批总规和地方政府的立法，两者之间有矛师学会副主席，中国城盾怎么办？全国很多城市都面临这两大变革，需市规划学会副理事长兼要从治理角度来理解这些变化。

秘书长）研究这两点，再来看存量和减量的问题，

增量规划很简单，就是带来第三个话题是我们准备不足、能力不足。我大家养牛，谁找了一片地，们习惯于做增量规划，真要我们规划师去面对现养的牛多，喝的奶就多。大家都找地，无限量地有的土地使用者、业主，讨论怎么动他们的蛋扩张，为了养更多的牛。后来发现这不行，牧场糕，不是很擅长。需要提升我们的能力，要更加破坏了，生态恶化了，牛奶市场饱和了，所以开放，更加包容，大团队、一个系统，有更多学要限制奶牛的总量不增加。结果就是动了谁的奶科背景的专家加入进来。城市问题不仅需要规划酪的问题。所以从过去增量来说是利益的分配过师，还需要大家共同来推动。还要能够把研究成

程，占地多利益就大。现在是利益调整，总数就果影响到决策、影响到政策。

规划编制要实现从增量到存量与减量规划的转型

1 存量与减量规划面临的难点与挑战当前我国的规划工作而言显然存在着准备不足的现实

问题，因而存量与减量规划面临着巨大的难点与多方

多年来，城乡规划紧密结合城市扩张发展，形成面的挑战。

了相对完善的以土地增量为主要出发点的规划编制体(1)城乡规划的编制难度增加系与实施管理机制。而当存量与减量规划的时代来临

①纸上做规划到合理改规划

时，需要既有的规划工作体系做出重大变革，这对于存量与减量规划是在既有用地现状与规划的基础21面对存量和减量的总体规划

施卫良邹兵金忠民石晓冬丁成日王凯赵燕菁郑皓林坚石楠

Annual Conf22

2014年第38卷第11期 VOL.38 NO.11 NOV. 2014

上，对用地功能与规模的再次调整与重新布局，使之更为合理，这与既有的存量规划在白纸上进行功能与规模的布局有所不同，需要规划更加面向现状问题。同时，转向更小空间单元的优化与调整，使得规划从愿景式大尺度、大手笔的城市创作转向了微处理、微循环与微设计，要求规划工作更加具体、细致、谨慎与耐心。

②技术理想到利益调配

一方面，增量规划是利益均衡分配的过程，而存量与减量规划是将既有的利益分解后进行重新的分配，在分配的过程中难免存在利益的损益，增加了工作的难度。另一方面，增量规划是面向远景的发展设想，并不会直接面对发展过程中实际或者可能存在的现实矛盾，通过拉长解决问题的周期来缓和预期与现实的冲突。而存量规划是即时性的规划，短期内就会充分暴露现实的难点与问题，其直接面对实施的特点也注定了难有回避的途径。

③规模锁定与底线思维

存量与减量规划不再以预测的人口为基准进行城市的配置与布局，也不再表现为一种与人口规模正相关的简单关系，而是在规模锁定的前提下去处理和解决城市问题。同时，国家层面已经提出了划定城市增长边界的要求，以底线的思维去看待和思考城市的发展也给规划工作者提出了新的挑战。

(2)存量与减量的规划实施管理机制缺位由于存量与减量规划处于探索阶段，目前从国家到地方层面的规划审批与实施管理尚未建立与之相配套的规划实施管理机制，而既有的面向增量规划的方式方法对于存量与减量规划而言难以奏效，势必导致编制的存量与减量规划无法发挥应有的效用。换言之，当前从管理体制到政策手段上均缺乏推进存量与减量规划的工具与手段。

从规划管理程序上说，增量规划以新建设为对象，管理上以“一书两证”的行政许可作为核心，程序上则以竣工验收为最终环节，而存量规划编制与管理的对象是建成之后的城市，既有的管理程序并不涉及这一环节，因此，规划政策审批程序的不匹配也制约了存量规划的推进。存量与减量规划的时代，规划更多的体现出政策性的特点，更加要求管理层面的制度设计与技术层面的空间设计进行精细的配合，因而重规划轻管理的弊病必须革除。

(3)行业传统知识构成不再匹配我国的城乡规划知识构成脱胎于以建筑学为主的工程学体系，强调技术手段与主观设计意图。这种适用于愿景式蓝图规划的知识构成对于更加注重精细化和经济利益协调的存量规划而言并不匹配。存量规划对于经济学、法律知识以及人际交往与沟通能力的要求是传统规划行业教育与理论研究的薄弱环节，而现有高校的规划专业尚未摆脱工程技术背景的教育方式，使得规划从业者并不具备面对全新规划内容的素质与能力。2 推进存量与减量规划的建议

尽管当前存量与减量规划的编制与实施存在着种种困

难，但面对城市发展转型的客观要求，规划必须从既有的工作方式中走出来，敢于实现自身的提升与转型，明确工作重点与努力方向，积极推进存量与减量规划的发展。

(1)树立存量与减量的发展意识建议行业学术机构与一线生产、科研单位进一步加强存量与减量规划的研究与宣传，积极推广思考成果与实践经验，进一步强化新的发展理念，推动行业实现由传统的增量扩张向存量优化、集约增效的思维方式的整体转变。

(2)实现规划工作方式的转型规划工作方式应充分结合存量与减量规划的特点实现相应的转型，学会从习惯的大手笔、大气魄的愿景蓝图规划转向兼具细心、耐心与恒心的微处理、微设计、微循环与微更新，也要习惯于在规模锁定的条件下去思考和解决城市问题，养成底线的思维方式。同时，结合未来存量规划的实施与管理，需要积极探索规划编制的技术方法与工作重点，改革优化现行的规划技术标准与编制体系，增加针对存量规划的有关内容。

(3)完善与存量和减量规划相配套的实施机制与政策存量与减量规划更加强调政策属性，因而完善相关实施机制与政策是推进存量与减量规划发展的关键。首先，应当进一步推进规划实施管理向自上而下与自下而上共同作用的转变，进一步完善自下而上的实施机制的建立，这是实现既有利益分解重新分配的重要前提和手段。同时，应当建立利益均衡体系，保证政府、土地占有者以及社会资本共同参与存量优化的过程中去，减小利益损益带来的发展阻力和矛盾。其次，优化调整规划管理审批的思路与程序，为存量用地在功能、规模等方面的优化调整提供行政许可上的保障，进一步提高土地占有者自发提升土地效益、实现自我更新改造的积极性。再次，规划从业者应该在政策制定与机制完善中发挥作用，将研究工作提升到政策的高度，进一步提高政策认识与制定的能力。

(4)进一步探索实现存量与减量规划的有效手段面对存量与减量规划的实施阻力，应当进一步理清规划由增量转向存量与减量的深层原因与预期目标，从而有针对性地选择可以达成目标的有效工具与手段。无论是已经采取存量利用和用地减量的部分特大城市，还是仍处于以增量换发展的其他城市，都需要理性地看待增量与存量、减量的互动关系，促成三者的有效统筹。特大城市在先行过程中所进行的探索和收获的有效工具，应该成为日后其他城市的经验与借鉴。

(5)优化调整规划专业教育培训内容建议在规划学科基础教育方面强化经济学、法律学等专业课程在教育体系中的比重，重点培养沟通和处理城市现实问题的能力与技巧，进一步丰富规划师的职业素养与知识构成。行业学术团体可以结合存量与减量规划的工作技能要求，加强相关培训与教育，并通过规划师执业资格考试内容调整等方式全面推动行业知识构成与理论体系的丰富与完善。

(执笔人：施卫良)

城市规划 CITY PLANNING REVIEW