项目落地新模式PF2

PF2：英国PPP/PFI的新模式

英国用PFI（私人融资）模式，在20多年里，实施了700多个基础设施和公共服务项目，总额超过700亿英镑，项目范围涉及医疗健康、国防设施、教育、交通、环境、文体设施等。PFI使英国中央和地方政府较好地利用了市场企业的专业能力，提升了基础设施和公共服务的品质。成功的PFI项目也使政府部门更贴近市场，获得必要的专业知识，改变了政府治理的理念和方式。PFI也使英国的PPP实践在全球领先。

PFI/PPP模式的不足之处

不过，并非所有PFI/PPP项目在英国都取得了成功。虽然PFI/PPP可帮助政府解决融资问题，同时发挥企业的效率和创造力来管控风险、提高服务，但PFI本身的固有缺陷在实践中也逐步暴露。

1，PFI项目采购招商阶段流程过于复杂，使项目进展缓慢，交易成本高昂，反而降低了项目服务的物超所值（VfM）；

2，PFI的合同是政企双方经过艰难谈判的结果，一旦获得确认并签订，在项目实施运营阶段就难以变更，政府如要修改服务要求，会非常困难；

3，对项目最终服务对象—纳税人而言，项目在未来二三十年内的总负债和总回报不透明，债务实际上最终转向纳税人，收益回报却

被投资人独享；

4，政府过于依赖或信任私人部门的风险承担能力，向私人部门不适当地转嫁风险，私人部门借机提高风险收益，最终向公共部门提高要价；

5，PFI项目融资的高杠杆率（股本仅占10%，其余90%市场融资），使得如果项目损失，私人投资者损失不大；如果项目成功，私人投资者偿还债务后，会获得很高回报，这引起广泛质疑。

6，随着2008年世界性的金融危机和2009年的欧债危机的发生和加剧，英国PFI项目融资的资金成本上升了20-33%，最后PFI项目的成本上升6-7%，VfM受损。

完善PPP/PFI模式，推行改革

英国朝野很早就关注到PPP/PFI项目中存在的问题。英国财政部、国家审计署、英国下院（House of the Parliament）等一系列部门经常发布调研和审计报告，披露PPP/PFI在实践中的经验得失。理论、学术、咨询和实践等各部门也均表达了对PPP/PFI模式进行改革的呼声。英国政府也在着手推动PPP/PFI模式的改革。其措施有：

1，整合政府账户

2011年7月，政府公布了对英国整体政府账户的债务评估，走出了透明PPP/PFI项目债务状况的关键一步。英国整体政府账户，是以权责发生制为基础，覆盖整个公共部门，并受到国家审计署审计。

整体政府账户整合了1500个机构，从中央政府、受托的行政部门、医疗机构、地方政府到国有公司。整体政府账户按年度并根据国际财务报告标准，公布各地PPP项目的债务和政府的履约承诺。

2，推动运营类PFI项目的节约成本计划

2011年7月，英国政府推行了一项名为“运营类PFI项目节约成本”的计划，力图使全英正在运营的PFI项目能节约15亿英镑的成本，此计划的启动项目，是对女王Romford医院和三个国防部的项目进行评审。成本节约的方法包括，对PFI资产高效又灵活多样的使用、重新梳理服务的范围、重新审核融资和管理成本、政府分享企业盈利以降低融资成本等。至2012年底，该计划达成了超过15亿英镑成本节约的目标，另有10亿英镑的成本节约计划还在商洽中。所有节约下来的资金都由项目发包方保有。

3，废除政府对PFI项目评级制度

在传统PFI模式中，政府推行PFI项目评级制度。政府的财政支出评审小组对拟定的PFI项目进行评级，评级分值意味着政府今后要想方设法利用各类财政资源对项目进行支持并以年金的方式支付。为了在项目遴选上创造公平竞争的环境，英国政府废除了PFI项目评级制度，代之以要求各级政府在PFI项目选择上要优先排序并有所取舍，这促使政府务必研究项目的经济状况，作出同类比较，要求政府发包方仔细选择实施路径以达到最佳的VfM。

4，重大项目的审计与核准

为确保PFI项目在采购过程中路径合理，执行高效，英国中央政府于2011年4月启动了新一轮综合审计和核准安排。审计由英国重大项目局实施并与强化后的财政部核准程序紧密结合。财政部要求重大项目进行三个阶段的审核，即战略规划阶段审核、实施方案阶段审核和具体实施阶段审核。作为PPP/PFI专业机构Partnership UK的替代和继承，英国财政部2012年前后成立了Infrastructure UK （IUK，英国基础设施局）。IUK为英国政府和财政部大规模提供基础设施和服务提供了专业上的支持，并与英国重大项目局合作对大型项目进行评估。

5，PPP项目临时借贷计划，政府资本金注入和英国担保计划面对全球金融危机和欧债危机，英国中央政府为PPP/PFI项目启动了一系列财务支持计划，包括中央政府向PPP/PFI项目临时性贷款、对一些PFI项目注入资本金。2012年7月，中央政府启动了英国政府担保计划，促使一些有全国性影响的基础设施加快建设进度。尽管面临信贷市场波动，但政府提供了总额400亿英镑的担保，保证一些重要项目顺利开工。一些交通、能源、公用事业和通讯的PPP项目获得了政府担保批准。不过所有这些措施都有时间期限，并随当时的市场环境作出调整。

6，启动PF2模式

针对以往PFI模式的不足，英国政府在结合各部门意见和上述改革措施和经验的基础上，推行了第二代PPP/PFI模式，简称PF2模式。

英国PF2模式的特征和实践

英国PF2模式的最大特征，是政府参股投入部分资本金，以此为基础，形成有效机制，化解了PFI模式的问题。

1，PF2模式下的股权融资

鉴于私人投资难以利用高杠杆率获得资本市场融资，同时为降低私人资本股权融资的高额回报，英国政府在PF2模式中，要求提高资本金比例，政府资金在股本金中以小股东的方式进入，这样既能缓解私人投资者的融资压力，又能避免自己既当裁判员又当运动员，充分发挥了私人资本的专业能动性，并使政府的风险降到最低。由于政府资本的参与，使得PF2模式下，股本金比例从10%提高到20~25%，化解了在当前市场环境下此类项目的融资限制。

政府资本参与可使政企双方获得更多更有效的合作。首先，政府作为一方股东，有权获得与私人股东相同的信息，包括成本、收入和利润水平；政府和私人投资者同股同权，共同分享该项目的利润以及分配剩余的资助，政府分享的部分自然回归财政，进一步提升了项目的VfM；由于政府财政投入，一些公共设施可以更灵活、更广泛地用于公共用途，而无需另外收费，VfM又被提升。

在实施中，英国PPP/PFI项目的投资者，按投资阶段分为主要投资者、次级投资者；按资金来源分为项目运营商，财务投资者和机构投资者。其中，项目运营商往往就是主要投资者，负责主导整个项目的建设和运营；财务投资者仅提供资金，其目的是求得最大回报；机

构投资者往往是一些养老金和保险资金，构成了次级投资者，其参与PFI/PF2项目的目的是为获得长期稳定的固定回报。英国政府也鼓励长期的资金和股权投资者进入PPP项目。所以，一旦项目建成并进入稳定运营阶段，主要风险已经过去，主要投资者就会将部分股权出售给一些机构投资者，养老金等机构投资者就可作为次级投资者参与PPP/PFI/PF2项目。由于存在市场竞争，主要投资者的资本回报率不能定得太高，否则会限制次级投资者参与。在PF2模式中，政府确定了参与股本比例和股本金额后，主要投资者通过竞争股本回报率，往往是低价中标，获得与政府合资合作的机会。

2，PF2模式下的效率机制

传统PFI模式中，项目招商采购阶段的耗时耗资耗力，英国财政部认识到，PFI的招商采购之所以有这样的缺陷，原因在于各级政府专业能力不足，政府仅有的专业能力被分散在各级部门中，不能形成合力。为此，英国PF2模式中对项目招商采购进行了大幅改良。主要通过三方面措施提高项目采购的效率：

一是推行集中采购，主要依托利用中央部门的专业力量进行采购，如IUK（英国基础设施局）等。这些专业力量隶属财政部，不仅提供智力支持，并有权对各部门和地方政府的采购计划和方案进行审批，要求发包方提供采购时间表，一般不能超过18个月，否则需要财政部首席大臣特批。

二是推行采购流程化、简单化和标准化。利用标准的模式和效率

的方法使采购流程化、简单化。大力推行政府精简资源配置原则和关键文件的标准化，缩减项目审核流程和竞争性对话的时间，推广使用PF2标准合同和规范文本。

三是启动政府能力建设培训计划。为强化政府集中采购能力，英国内阁推动了一项为期5年的公务员能力培养计划。英国政府还成立了重大项目领导力学院，旨在培训高级领导人的领导能力、技术技能、商务能力和实施重大项目的综合能力。按照政府规定，在未来只有通过该学院的强化培训计划的人士，才有资格领导大型政府项目。

3，PF2模式下的灵活服务机制

鉴于传统PFI项目的服务要求大而全，一些承包商对零散的小型服务，如保洁、膳食并不在行，而服务成本却被提高了。所以，PF2模式中，将一些并不重要的服务省去，以降低成本。PF2模式下的灵活服务创新点还在于，扩展一些项目的用途，例如学校等教育设施。按照传统的PFI模式，校园在学校闭校期间不能使用，否则承包商成本会增加，但在PF2模式下，这样的学校还可用于其他公共教育目的，而不计入承包商成本。另外，由于政府参与，PF2的标准合同也为政府变更服务标准提供了解决通道。

4，PF2模式下的信息透明机制

信息透明度是PF2模式的核心。政府推出多项措施，以改变传统PFI项目不透明的做法，包括：

通过大量项目信息，使纳税人相信项目的VfM能达成，同时让

投资商知晓政府的项目审批流程情况，使企业对项目有更大的确定性和把握；对政府是股东的PF2项目，要求其年度报告提供详细全面的财务信息；要求私营部门提供实际的和预测的净资产收益率，用于信息发布；对未来PF2项目产生的负债情况进行及时披露，为项目发包方提供更多必要信息，使他们能更有效地管理PF2合同；通过更规范的措施，满足公众对私人承包商的信息需求，包括建立制度和程序，如对项目资金的使用情况适当公开、在项目公司董事会中引入政府和相关代表的观察员制度。

5，PF2模式中的风险分担机制

由于PF2模式中政府参与程度较深，与PFI模式相比，政府会承担更多风险，从而减少私人部门通过风险溢价向政府索取高额回报。在PF2模式中，政府需承担和管理的风险包括：