一、绩效审计的特性
随着社会经济的发展,公共资源配置效率成为社会和政府关心和关注的重点。人们不再局限于资源的简单分配,而更关注这种分配对社会经济发展所能产生的实际效果,关注资源配置与预期目标的契合程度,关注达到一定目标所形成的成本与绩效的比较。这些关注要求,应该有一个认证的工具来实现,这就使绩效评价成为政府审计的重要职责。由此,我们可以形成以下概念:⑴绩效审计是社会经济发展对公共管理制度构架的要求,它是现代公共管理的产物,其产生具有客观必然性。⑵绩效审计的内容和手段是随公共管理制度的完善和水平的提高而不断丰富和完善的,其发展具有历史渐进性。⑶绩效审计作用对象是不同领域,涉及的内容广泛,既有经济方面,又有社会方面,还有环境生态方面;既有以节约成本为目标的经济性标准,又有以运行效率为目标的效率标准,还有以建设目标实现程度为目标的效果性标准,因此,绩效审计的对象和判断标准具有广泛性。⑷在绩效审计中,虽然判断的总体目标有同一性,但对不同的对象很难遵循相同的判断标准,因此绩效审计又具有明显的专业性。⑸绩效审计是公共管理的重要手段,其判断的标准是从公共利益的角度作出的,审计论证的主体是代表公共利益的政府审计机关,在审计过程中,应该从超越私人和局部利益的角度考虑问题,不受任何利益相关者的支配和主导,因此,绩效审计又具有独立性的特征。
二、绩效审计与真实、合规审计的关系
真实、合规和绩效是政府审计要关注的三大重要目标。真实性审计主要审查审计对象的财务数据与其财务运行的真实情况是否一致,判断其财务行为与财务数据的相关性和一致性。合规性审计主要审查审计对象对国家法律、法规的执行情况,判断其财务和经济行为有否违法、违规的情况和问题。绩效性审计主要从成本控制、建设效果、运行效率等角度审核审计对象对公共资源配置和使用的合理性和有效性,判断资源利用是否实现充分、节省和有效的目标。就绩效审计与真实、合规审计的关系而言,两者之间相对独立,互相联系又互相制约。一方面,真实合规是绩效的前提和基础。只有建立在真实、合规基础上的绩效,才是有意义、有价值的绩效,如果没有合规性做基础,绩效性也就失去了起码的前提,也很难持续。同样,绩效性审计是真实性、合规性审计的拓展和延伸,在有条件的情况下,只有在真实、合规的基础上把审计的关注点拓展到资源配置和使用的绩效上,审计工作才更加完整,审计的职能作用才能更好地发挥。
强调真实、合规与绩效审计相互联系的关系,并不否认其相对的独立性。事实上,真实、合规和绩效审计在不同的审计环境中经常是可以单独进行的,并且由于发展阶段和审计对象不同,其在审计目标中的重要性也有差异。比如,在管理水平较低,财政财务数据虚假,违纪、违规、违法现象严重,虚假反映财务数据,违规使用资金风险较大,以至于资金的真实性、安全性受到威胁的情况下,审计的重心就应该更多地放在真实性和合规性审计上,更多地关注真实、合规的目标,通过严格的监督,确保资金的安全完整。而在财政、财务管理逐渐规范,资源配置有了更高的要求时,人们就更加关注资源配置的科学性、有效性和合理性。可见,对绩效审计的重视,并不是对其他审计的弱化,也不是以绩效目标来替代真实合规目标,而是针对不同的审计对象,确定不同的审计目标,采取不同的审计类型,使审计监督更具针对性和时效性。
三、对绩效审计目标的解析
通常所说的经济性(economy)、效率性(efficiency)、效果性(effectiveness)是绩效审计目标的三层含义,它构成绩效目标的三个方面。过去,我们笼统地讲“三e”目标多,对其相对独立的内涵分析少。实际上,经济性、效率性和效果性之间具有相互联系的一面,又有相对独立的一面,对这种相对独立的内涵的研究和把握,可以丰富绩效审计的内容和方式,使其目标更明晰,针对性更强。
经济性审计以节约成本为目标,它所关注的重点是达到建设目标所花费的成本是否被控制在合理的范围内,资源利用是否经济,有无损失浪费的问题。目前我国普遍开展的,在保证建设质
量前提下,以节约投资为目标的固定资产投资审计应属典型的经济性审计。
效率性审计以提高资源利用效率为目标,它所关注的重点是公共资源的利用是否达到充分有效,是否存在闲置浪费的问题,由此评价公共资源配置的合理性及使用的有效性。
效果性审计以达到资源配置预期效果为目标,关注的重点是资源配置是否达到预期的效果,是否存在配置效果达不到配置目标,使资源难以有效发挥作用的情况。
在工作中,经济性、效率性和效果性构成绩效审计的目标体系,这三个目标既相互联系,又相互独立。其联系表现在经济性以成本节约为基本目标,它是效率和效果的基础和重要标志,不计成本就谈不上效率和效果;
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