（一）建立行政法院的原因随着我国现阶段改革的不断深入，行政机关内部某些职能设置的滞后性及其工作人员行政行为的不规范性，导致行政相对人的合法权益受损情况严重。为了切实保护行政相对人的合法权益，即其集合利益，应通过行政诉讼这一重要的行政救济途径来实现。但随着行政案件的增多，单单只靠普通人民法院的行政庭进行管辖是远远不够的。这是因为行政诉讼的特殊性，使得行政案件具有代表性，即往往能从一件案例中引发一系列相类似的案件来，所以以现在行政庭的设置是无法满足日益增多的行政诉讼请求的。因而，设置专门的行政法院是有其现实依据的。其次，法院的独立性不够。自1980年以来，我国实行“分灶吃饭”的财政体制，各级法院的经费必须由同级政府确定，法院的财政与地方财政融为一体。因此，地 方法 院更多地倾向于从 发展 地方 经济 的角度去执行 法律 和行使司法权，而不是着眼于国家法制的统一性和严肃性。除此以外，在人事制度等方面，法院的司法行政职务和人员均由地方各级权力机关选举、委任。在实践中，地方党委、政府的组织人事部门“实际享有”对相应各级法院主要领导干部的推荐权和指派权。正是这种权力结构上的隶属和依附关系，使得地方法院无力抗衡地方行政的干预。（二）行政法院的模式世界上许多国家都设立了行政法院。如法国行政法院，尽管它属于行政机关系统，但具有明显的独立性。而德国、瑞士、瑞典、比利时、意大利、芬兰、墨西哥等国的行政法院都属于司法系统。这些国家的行政法院设置，有许多地方值得我们借鉴。法国是世界上最早设立行政法院的国家之一。法国的行政审判体制具有十分明显的特点，与英美国家的“单轨制”相比，它属于“双轨制”。即在法院设置上存在各自独立、互不隶属的行政法院和普通法院两大系统，行政法院审理行政案件，普通法院审理普通案件（民事和刑事案件），两者泾渭分明。在法律适用上，行政法院审理行政案件，优先适用特别法，无特别法才适用普通法。最高行政法院内设4个行政厅和1个司法厅。行政厅负责行政立法和立法咨询工作，司法厅（也叫诉讼厅）负责审理行政案件。它直接隶属于总理府，院长名义上由总理担任。它享有初审、上诉审和复核审管辖权。它的主要职能表现在4个方面：（1）为政府提供咨询；
（2）审理行政案件；（3）裁决行政系统内部管辖权事务；（4）指导下级行政法院的工作。法国行政法院组织体系包括最高行政法院、5个上诉行政法院、33个地方行政法院、行政争议庭和权限争议法庭。德国行政法院制度的形成晚于法国。德国的行政法院属于普通法院中的5种法院（一般法院、行政法院、劳动法院、财政法院和 社会 法院）类别之一。但它独立于一般法院（刑事、民事法院），与法国相同。德国行政法院组织分三级：初等行政法院、高等行政法院和联邦行政法院。初等行政法院设在各邦，数目因州的大小而异。初等行政法院共有33个，高等行政法院10个。行政法院的组成是由院长、主审法官和相应数额的普通法官组成。德国行政诉讼在程序上表现为审问式公开审理，并设置公益代表人参加诉讼。联邦最高检察官、州高等检察官和地方检察官分别作为联邦、州和地方的公益代表人参加行政诉讼。比利时也实行法国式的双轨制行政审判体制，但行政法院属于司法机关而不是行政机关系统，它没有普通法院那么完整的体系，行政诉讼一般直接诉至最高行政法院。瑞士联邦行政法院除受理一般行政诉讼案件外，还具有一般行政法院所没有的惩戒公务员的权利。其他一些建立行政法院的大陆法系国家，也都有一些与法国、德国大同小异的规定。我国可制定《行政法院组织法》，建立行政法院。l、行政法院的性质、任务、组成和任期。建立我国行政法院，在坚持适合我国国情的前提下，应该借鉴外国的先进经验和好的做法。为此，笔者认为，行政法院在性质上应该是最高人民法院属下的国家审判机关，原来由人民法院行使的行政审判职能，全部转由行政法院行使。行政法院通过行使行政和与行政有关的案件的审判权，参与行使国家审判权力，不受除最高人民法院以外的其他国家机关、组织和个人的干涉。行政法院的任务是按照法院程序正确地适用法律，审理和判决行政案件，以及行政机关内部行政行为、制定行政法规、规章和其他规范性文件引发的争议案件。相应地，各级人民法院行政庭取消，其他业务庭的与行政机关有关的案件审判职能取消。各级行政法院
只接受上级行政法院的业务指导，完全独立于地方各级人民法院和地方各级权力机关。 行政法院的组成可以参照德国行政法院的做法：由院长、主审法官和相应数额的普通法官组成。最高行政法院院长可以由最高人民法院院长兼任，也可由其他人担任，由全国人民代表大会选举或罢免。最高行政法院的工作受全国人民代表大会常务委员会和最高人民法院的监督。它的副院长、审判员由全国人大常委会根据最高行政法院院长的提请任免。高级行政法院、中级行政法院和基层行政法院的院长、副院长、庭长、副庭长、审判员均由上级行政法院任命。 2、组织系统和审级制度。行政法院的组织系统可以是最高行政法院和地方各级行政法院。地方各级行政法院分为基层行政法院、中级行政法院和高级行政法院。从隶属关系上看，只有最高行政法院隶属于最高人民法院，地方各级行政法院均只隶属于行政法院系统，地方各级行政法院的设置不与现行行政区划重叠。可以根据实际需要，按 自然 地域划区设置。根据经济发展状况和人口分布情况，以及便利诉讼的原则，设置地方各级行政法院。高级行政法院在每个省、自治区、直辖市各设一个（不包括港、澳、台地区）。中级行政法院的设置：我国东部、南部沿海地区，按照每千万人设置一处；西部地区每300一500万人设置一处。基层行政法院的设置：东部、南部沿海地区，按照每200—300万人设置一处；西部地区每50一100万人设置一处。地方各级行政法院的名称，以所在的城市命名。在 交通 不便的边远地区，可以采取由基层行政法院设立派出行政庭的方式，加以解决当然，行政法院的设置应该建立在必要的调查 研究 和 科学 分析 的基础上。 （三）应当注意的几个 问题 行政法院的建立，除了要坚持其基本原则以外，为了便利执行，在具体操作时，还应特别强调以下几个问题。 l、行政法院司法统一。司法统一的原则是 现代 法治国家所遵循的一条基本司法准则。其存在的理念在于：主权国家之法制统一的基础是司法统一。现代国家多数都实行司法统一的基本司法制度。我国是一个单一制国家，从 理论 上讲，应该只有一个统一的国家司法系统，而不应存在独立的地方司法系统，我国宪法也作了相应规定。但从上文分析的我国现行司法机构的设置、隶属关系以及司法人员的任免上看，将现行的地方各级司法机关界定为统一的司法机关不免有些牵强。从某种意义上讲，新 中国 建立至今尚未形成一个统一的司法系统。所以，建立行政法院需要强调的首要问题就是司法统一，打破司法权行政化、地方化的畸形模式。行政法院的执行庭，只服从个案审判合议庭的裁判和执行裁定，不受行政法院内外任何其他组织和个人的非法干涉。只有这样，行政法院执行庭才不会重蹈人民法院执行庭的覆辙。
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